La ingeniería del gabinete

Publicado en Bastión Digital. 

Es el gabinete de Macri un gabinete “a la brasileña”? Con gran cantidad de carteras, especialización funcional, pagos políticos a la coalición de gobierno, y compensaciones territoriales por “delivery” de votos. La respuesta podría ser sí y no al mismo tiempo. La foto del primer gabinete macrista devela muchísimas particularidades que es importante ver en funcionamiento, pero que se queda a mitad de camino de la tradición argentina y la brasileña. El gabinete de Macri es un gabinete ecléctico que marca rupturas y continuidades. El gabinete de Macri es un gabinete en “Portuñol”.

 

Ingeniería organizacional hecha por ingenieros

Mauricio Macri asumió la Presidencia de la Nación y sorprendió con la conformación y la dimensión del gabinete nacional. No por los nombres en sí, sino por las características: un gabinete plagado de técnicos, (muchos son Ingenieros como él), con escaso o nulo peso político, y con una ampliación funcional que asemeja a los gabinetes de “coalición” que suelen armar los brasileños.

El nuevo presidente tuvo varias innovaciones. Salió de la lógica donde primaban los abogados en la función pública y de sus 21 ministros, 5 son ingenieros (Lombardi, Malcorra, Martínez, Cabrera y Aranguren). El tema cupo de género también es importante. A diferencia de CFK, y como marca Carla Carrizo, Macri abrió el gabinete para que mujeres ocupen cargos importantes por fuera de cuestiones partidarias o por la portación de un apellido. Así conviven mujeres partidarias como Bullrich y Stanley, con perfiles técnicos como Malcorra e incluso la Presidenta de Aerolíneas, Isela Constantini. El crecimiento del gabinete, sin embargo no se vio correspondido con el aumento de carteras ministeriales en manos de mujeres: CFK terminó con 4 (Giorgi, Kirchner, Rodríguez y Parodi), Macri solo puso 3. Curiosamente dos áreas siguen en manos femeninas a pesar de los cambios de gobierno: Seguridad y Desarrollo Social.

De esta manera Argentina,  no sólo retoma su ciclo creciente en cantidad de carteras, sino que empieza a asemejarse a Brasil, con el que cada vez compartimos más el proceso de construcción de políticas públicas. Como se puede ver en el gráfico a continuación, Argentina todavía tiene una cantidad de carteras “razonable”, se mantiene por debajo del promedio de la región de 22 ministerios. Sin embargo, es el único país de la región que viene creciendo de manera ininterrumpida desde la última década. Nuestro crecimiento ha sido sostenido desde 1999 y ha tenido su mayor incremento entre 2011 y 2015, sumando nuevas carteras, diviendo otras y buscando un mayor grado y especificidad. Por caso: Seguridad que fue separada de Justicia, o Cultura que ha sido jerarquizada de Secretaríaa de Estado a Ministerio.

campos ríos

 

Un “gabinete para hacer” y no para “representar”

De todos modos, este “gabinete a la brasileña”, no sería fruto del “loteo” que se hace en Brasil con todos los partidos miembros de la coalición gobernante, recordemos que de los 7 partidos nacionales que conforman la “Alianza CAMBIEMOS”, sólo el PRO y la UCR tienen ministerios, el primero 18 (85,7%), y el segundo 3 (14,3%). Chile asume la idea las “cuotas” para dividir los cargos del gabinete entre las diferentes fuerzas que integran las coaliciones que en los últimos 25 años han gobernado el país.

En esta línea, nuestro país no requiere de estos acuerdos en el Congreso. Brasil, por caso, requiere de 18 partidos para lograr una mayoría parlamentaria, y esta división se ve reflejada en la integración del gabinete.  El gobierno actual de Dilma Rousseff cuenta con 9 titulares del PT; 7 del PMDB y otros 7 de diferentes partidos, y los 8 restantes sin afiliación a ningún partido. Dilma debe consensuar con nueve partidos que conviven dentro del gobierno.

Aún con gobierno de coalición, como en 1999, solo dos grandes fuerzas se repartían el poder. De todas formas debemos tener presente, y como marca María Eugenia Coutinho, que la Presidencia es un aparato colectivo, donde presidente lo asisten en su tarea de administración (según la Constitución Nacional) Ministros-Secretarios, Jefe de Gabinete (a partir de la reforma constitucional de 1994) y otras unidades, oficinas y funcionarios  (Coutinho: 2013).  Así, el gabinete como aparato colectivo asume diferentes aspectos o características que permiten pensar en diferentes hipótesis sobre su conformación. Macri entendió esta lógica general y  rechazó de plano un gobierno de coalición, y se aboco en el armado de un “equipo con los mejores” más allá de las diferencias partidarias. Esta lógica nos aleja de un gabinete a la brasileña y nos permite pensar en un estilo sui generis en nuestro país.

Si descartamos la lógica de distribución partidaria, vale preguntarse sobre qué lógica se están repartiendo ministerios.

 

3 hipótesis que expliquen la conformación del gabinete

 

  1. ¿Un “gabinete de hacedores”?

El cambio de gobierno, y como marcó Carlos Fara en estos días, es también un cambio de paradigma imperante. Para Fara, el cambio es tanto político como filosófico. Ya no se busca la justificación filosófica del proceso político, sino, y como el Conde de Saint-Simon estableció hace más de 200 años, pasar del “gobierno de las personas a la administración de las cosas”. Esto, según Fara, sería una fase “pos-política”, donde lo que prima para resolver los conflictos es la búsqueda de soluciones de técnicas. Un cambio rotundo, en contraposición al “gobierno del relato”, que tenía como base ideológica a Laclau. Fara remarca que el novel presidente decidió jugar con un equipo a su imagen y semejanza. Esta imagen, de la que habla Fara, es la de un ingeniero obsesivo por los resultados y la eficiencia. Este es uno de los cambios centrales en relación al elenco saliente.

Este cambio de paradigma es sin dudas un cambio en la forma de entender el gobierno y el Estado, donde  todos asumen que su presencia en determinadas cuestiones es central, y sobre todo la manera de ejercer el poder. Aquí es donde la idea del gabinete cobra vital importante al entender los mismos, como marcan Pomares y Leiras de CIPPEC, como “un espacio de división de trabajo y reparto de poder”.

 

2. ¿Un gabinete político?

Otro dato llamativo es el rol que se le ha dado a los gabinetes a lo largo de estos 32 años. De gabinetes políticos se pasó a gabinetes técnicos. Aquí la visión del presidente tiene un rol central. Presidentes más estatistas, que ponen la política y la administración estatal por encima de los intereses corporativos y empresarios, tenderán a armar gabinetes donde la filiación política cumple un rol  importante. Por el contrario presidentes que apunten a la eficiencia y la eficacia más allá de las cuestiones políticas, buscaran armar equipos que respeten su visión y con el claro objetivo puesto en los resultados, como sucede en el caso de Macri.

Alfonsín buscó un gabinete político y primó la lógica de distribución de poder dentro de la UCR. Menem repitió esto, pero sumó a extrapartidarios dándole un nuevo sentido a la administración, la designación de Roig y Rapanelli del grupo B&B en la cartera económica es un ejemplo de esto. Néstor y CFK han desarrollado una estrategia pendular donde convivieron ministros políticos con perfiles técnicos. Aníbal o Alberto Fernández con Lavagna, Lino Barañao o Graciela Ocaña.

Macri tuvo aquí un poco de innovación. Mientras que su adversario en la contiende electoral apuntaba a un gabinete territorial, designando incluso antes de las elecciones de Octubre a varios gobernadores en carteras clave, Macri optó por un gabinete de gestión. Como adelantó Fara, un gabinete que busque la eficacia de los resultados. Scioli promovía a gobernadores K o del peronismo duro como Closs, Urribarri, Gioja, Pérez o Sapag para integrar su gabinete y lograr un acuerdo político amplio y con alcance territorial para gobernar. Macri tiene una visión distinta y apunta a una gestión eficiente y a resultados rápidos y concretos para lograr gobernabilidad. El perfil técnico y de especialistas primó en la designación de ministros por sobre la idea territorial o política: Malcorra, Prat-Gay, Aranguren, Ibarra o Garavano son una clara muestra de esta idea. El nuevo presidente privilegió la gestión por sobre el peso territorial de los ministros. También eligió perfiles técnicos por sobre políticos que puedan opacar su figura o incluso disputar con él en provincias o municipios.

El tercer punto importante es la forma en la que los presidentes logran llegar al poder. Como plantean Pomares y Leiras, Macri podría haber abierto el gabinete para distribuir el poder entre sus socios políticos. Como sucede desde 1995 no es un partido el que llega al poder sino un gobernante que lleva detrás de sí distintos partidos. Néstor abrió poco el juego, CFK fue más condescendiente y de a poco nombró a extrapartidarios en lugares clave. De La Rúa respetó la coalición que conformaba la Alianza y nombró, al menos en un primer momento, ministros de la UCR y del FREPASO. Macri, tenía la posibilidad de hacer un gabinete con las figuras más representativas de la coalición Cambiemos e incluso sumar a otros sectores. Descreyó de esa posibilidad y optó, como ya vimos, por la homogeneidad técnica por sobre la política.

Volviendo sobre la lógica de la relación con el Congreso, Macri no necesita de muchos partidos para asegurarse apoyos contundentes en las cámaras. Con el PRO, la UCR y sectores del PJ disidente podría lograr el número necesario de votos para tener mayoría. La negociación parece no estar atada a la división de cargos en el Gabinete, sino a la inclusión de otros espacios de Poder: la Justicia, cargos legislativos, embajadas e incluso organismos descentralizados o autárquicos.

 

3. ¿Un gabinete de transición?

Mientras que Alfonsín, o incluso Menen y los Kirchner apuntaban a gabinetes que se sostengan en el tiempo, el nuevo gobierno podría pensar en una lógica coyuntural. Alfonsín debió sortear la suerte que corrían sus ministros por una cuestión física: varios de ellos murieron en el cargo y eso obligaba a los cambios. Menem, tal como podría suceder ahora, tuvo que sortear las dificultades económicas que obligaron a un recambio constante en la cartera económica y esto por la lógica del derrame, reorganizaba el gabinete. Así los Ministros pasaban por distintos cargos, saliendo y entrando del Ministerio de Economía. La llegada de Cavallo y el fin de las crisis marcaron una nueva organización institucional.

Néstor y CFK intentaron hacer pocos cambios. Los analistas se ilusionaban con cambios rotundos en cada crisis. Pocas veces cambiaron más de un ministro a la vez. Ni siquiera en las asunciones de un nuevo mandato hubo grandes cambios. Más aún, varios Ministros se mantuvieron en el gabinete (incluso con diferentes cargos) a lo largo de 12 años: Aníbal Fernández, Débora Giorgi, Carlos Tomada, Carlos Zannini y Julio De Vido. Otros se mantuvieron durante todo el mandato de CFK: Florencio Randazzo y Lino Barañao.

A diferencia de éstos,  Macri apuesta a un gabinete que puede ser leído como un gabinete de coyuntura. Pasar los primeros (y famosos) 100 días, reorganizar las áreas, llevar adelante las primeras grandes reformas y luego analizar. Un funcionario centrado sólo en los resultados, con un equipo pensado en esta línea, invita a pensar que de tener buenos resultados el equipo se mantendrá. Sobre todo las áreas más sensibles: Economía, Interior y Jefatura de Gabinete. Incluso, Macri podría rectificar su postura y comenzar a depurar su gabinete para sortear a la coalición que lo llevó al poder.

Para peor, malos resultados o por debajo de lo esperado, podrían convencer a Macri de modificar su gabinete y abrir aún más a sus socios, incluso sumando otros como el peronismo disidente, para lograr una base de sustentación que le permita continuar en el cargo sin demasiado sobresaltos.

Sobre estas hipótesis, el gabinete actual podría ser un intento para conformar un gobierno “con los mejores” e ir gradualmente ajustando las áreas que lo requieran y trabajando en post de la excelencia de la gestión, más allá de la política y la cuestión partidaria.  Finalmente, y dato no menor, muchos Ministros tienen su banca en la Congreso, por lo cual su salida del gabinete podría ser compensada en el Congreso, que se constituirá como “arena de conflicto” a partir de Marzo.

 

La inflación ministerial, esa costumbre Argentina

Nuestra historia muestra diferentes procesos de armado de gabinetes y sus productos finales son sumamente diversos. Macri apuesta a la gestión y a los resultados específicos por sobre la lógica de la política. No dudó en armar un equipo que respete su visión y tenga en claro el objetivo de recuperar la confianza, la credibilidad y trabajar con una meta clara: eficacia y eficiencia en la gestión. Esto será la base para lograr la gobernabilidad, y sobre todo, para la construcción política a futuro.

Un recorrido histórico marca tres puntos centrales para entender el nuevo gabinete. El primer punto a tener presente es el grado de aumento en la cantidad de Ministros: de 8 en 1983 con Alfonsín y Menem (quién solo sumó un noveno al designar al Jefe de Gabinete luego de la reforma constitucional de 1994),  a 17 con CFK y 21 con Macri. De gabinetes más pequeños y con áreas que nucleaban diferentes problemáticas, a gabinetes con ministerios más pequeños pero más específicos.

maximiliano campos ríos

 

Como una constante en su mandato, CFK hizo que la inflación llegue no sólo a los productos básicos, sino también al gabinete. Fue quién más aumentó el número de carteras, incluso nombrando nuevas áreas año tras año. Macri aumentó aún más el gabinete, sumando a este las carteras de Modernización, Comunicaciones, Energía, Medio Ambiente y Transporte. Distribuir el poder, para evitar mega-ministerios parece ser la clave.

Macri mantuvo la lógica de aumentar la estructura, resta saber si esto será el principio, o si como sucede en Chile o Uruguay, mantendrá este número hasta el final del mandato. La suerte política del gobierno será aquí clave. De lograr buenos resultados, podrá achicar su gabinete y concentrarse en una armado partidario nuevo sin socios, o incluso deshacerse de estos manteniendo el mismo número.

Por el contrario, ante alguna crisis, podría obligar a ampliar el gabinete, sumando nuevas áreas. Como se observa en el caso de Brasil, las posibilidades son infinitas. El propio Scioli había prometido la creación de un Ministerio de Ciudades (incluso ya tenía el nombre del Ministro).

La designación y el armado del gabinete son siempre prerrogativa de quien asume el Poder Ejecutivo. Sin una ley, ni una manda constitucional que establezca en número de carteras, como sucedía en otras épocas, todo queda librado a la propia necesidad, estrategia e incluso creatividad del presidente.