Burocracia y eficiencia: sí se puede

Publicado en Bastión Digital.

Las burocracias públicas oscilan entre el peso de ser ineficientes, y de su falta de profesionalismo. Una burocracia pública se define, en última instancia, por lo que hace. Por eso hay que pensar en las burocracias en función de su capacidad de producir políticas públicas eficientes. Hablar de profesionalizar las burocracias es también pensar en su democratización. 

En otros artículos ahondé sobre la importancia de cuadros técnicos preparados para la administración pública, de la profesionalización de distintas áreas de la administración gubernamental, como ser la Cancillería y de cuerpos de élite dentro de la burocracia, como fue la experiencia de los Agentes Gubernamentables (AG) en nuestro país.

 La burocracia es hoy en día un actor importante en el Estado, y más aún, en Estados como los que se desarrollan en América Latina en los últimos años, que adquieren nuevas funciones y ocupan un rol central como garantes y principales promotores de políticas públicas, en un entramado social cada vez más complejo. Esto obliga a los Estados, pero también a las burocracias, a asumir nuevas funciones y avanzar en el desarrollo de políticas públicas inclusivas y tendientes a atender nuevas demandas sociales.

Las burocracias públicas fueron históricamente las encargadas de la administración del Estado y en las últimas décadas oscilan entre el peso de ser ineficientes, y de su falta de profesionalismo a la hora de desarrollar sus tareas. Lo cierto es que la nueva ola democratizadora de los últimos 30 años, donde se han cruzado diferentes experiencias de gestión, con diferentes visiones sobre el rol del Estado y las políticas públicas,  no ha desarrollado un proceso sostenido de democratización, ni profesionalización de las burocracias.

Desde Max Weber hasta hoy, continúa vigente la idea de las burocracias públicas en base a un modelo racional, donde el saber técnico se ajusta a los medios que están expresamente diseñados para la consecución de los objetivos institucionales y administrativos, pero también donde se da una organización legal, regida por normas de donde deriva la autoridad, los procedimientos y los circuitos. La vieja burocracia weberiana tenía entre otras características: la división del trabajo de forma racional; la impersonalidad de las relaciones en relación al trabajo, la necesidad de jerarquías bien establecidas, la competencia meritocrática y la jerarquía de la autoridad, entre otras. Pero las burocracias, como plantea Oscar Oszlak no son un tipo ideal de organización, sino que por el contrario una burocracia pública es, en última instancia; lo que hace. Definida así, es imperioso pensar en las burocracias en materia de lo que hacen y en su productividad, en base a su capacidad de generar valor público y de producir políticas públicas eficientes.

Lo cierto es que el contexto de complejización de las relaciones sociales, de las nuevas tecnologías aplicadas a la gestión, y de las funciones cada vez más amplias que adquieren los Estados, la característica principal de las burocracias, por las que deben ser definidas y distinguidas, es la profesionalización de sus agentes que permita una previsibilidad en el funcionamiento, pero sobre todo, asegure buenos resultados en materia de políticas públicas.

Hablar de profesionalizar las burocracias, es también pensar en una democratización de las mismas, que incluya las ideas desarrolladas por Nuria Cunil Grau, donde se de una interrelación entre la idea de control (especialmente ciudadano), y eficiencia (en materia de procesos, pero también de productividad). Algunos avances, específicamente en materia de servicios públicos y de participación ciudadana, han permitido diferentes experiencias que incluyen proyectos que apuntan a un mayor control y participación social en los procesos públicos, ya sea a través de organizaciones no gubernamentales o de programas públicos específicos. Resta comenzar a discutir procesos de profesionalización para las burocracias,  avanzando en mayores grados de eficiencia y que aseguren mejores políticas públicas.

Pensar la democratización de la burocracia, obliga a reflexionar sobre las vías de acceso y el reclutamiento de los empleados, asegurando la transparencia que evite convertir al Estado en una bolsa de trabajo para los partidarios de quien ejerce la función  ejecutiva. Pero aquí es importante reflexionar sobre la posibilidad de democratizar y profesionalizar al mismo tiempo. Establecer procesos de acceso a la administración pública basados en el mérito, promueve por un lado la democratización y asegura por otro la profesionalización. Por fuera de estos, la discusión sigue siendo ¿profesionalizar para democratizar o democratizar para profesionalizar?

La burocracia entendida como el actor permanente de los poderes ejecutivos y el brazo ejecutor de la administración, obliga a repensar lo actuado, pero pensar a futuro en nuevas herramientas que aseguren su rol profesional. Retomando algunas ideas desarrolladas en otros artículos, la experiencia de los Administradores Gubernamentales a principios de los ’80, es un buen ejemplo que permite pensar en cuerpos profesionales, con una gran capacitación en manos del Estado. Este cuerpo de elite, estaba pensado para actuar como futuros funcionarios que pudiesen desarrollar tareas en distintos niveles y reparticiones de la administración pública, el objetivo era mejorar los procesos administrativos y por consecuencia mejorar el funcionamiento del Estado. Este sistema, se basaba en las ideas de la École nationale d’administration creada en Francia en los años ’40.

Quizás allí habría que ir a buscar respuestas y soluciones que permitan pensar en un nuevo tipo de burocracia profesional. Distintas experiencias hablan de la importancia de una carrera burocrática estable y meritocrática. Esto asegura por un lado la estabilidad que fortalece los procesos públicos, y por otro, la meritocracia que marca un punto de vital importancia, evitando que las burocracias sean cooptadas y valorando la capacitación permanente, que permite la actualización constante.

No es menor el desafio de pensar en un proceso de actualización y capacitación constante de todos los agente públicos. El Estado debe generar nuevos mecanismos a través de los cuales articular con organizaciones públicas y privadas y con universidades que aseguren y faciliten el proceso. Aquí, nuevamente vuelve a aparecer la problemática del reclutamiento y el acceso a la administración pública. Se puede intentar mejorar lo actuado y sobre todo desarrollar nuevos procesos para capacitar y formar a los agentes públicos, aún de forma permanente, pero ¿qué hacer con los agentes que ya forman parte y con aquellos que ingresaron por acuerdos políticos?

La reforma y actualización de los institutos para la administración pública de los distintos distritos y en la creación de nuevos allí donde sea necesario, son una herramienta útil para pensar en estos nuevos procesos de profesionalización y de formación, y deben ser ellos, junto con el sistema universitario, los encargados de desarrollar cursos específicos para el acceso al Estado, pero no son la única herramienta con la que se cuenta. Una característica importante de las burocracias y algo sobre lo que he reparado en varios párrafos, es la cuestión del acceso a la burocracia.

En los modelos clásicos, como el francés o el inglés, el reclutamiento se daba a partir de las grandes escuelas e institutos educativos (como en el caso francés) o a través del sistema jurídico que permitía cierta selección de los cuadros burocráticos (como en el caso inglés). Actualmente se hace un uso clientelar de las burocracias, donde la militancia en el partido del gobierno o agrupaciones cercanas, son la puerta de entrada al Estado. Esto vuelve frágil e inestable al sistema, pero no asegura patrones de calidad, y peor aún, atenta contra la autonomía de la burocracia.

Lo cierto es que resta aún generar en nuevos procesos de reclutamiento, donde prime un criterio profesional de selección y se asegure la calidad de las burocracias.   Una agenda en este sentido, que se aboque a desarrollar procesos que permitan brindar un acceso democrático, pero que aseguren la profesionalización de las burocracias, es una de las deudas más importantes de la democracia, pero sobre todo del Estado, pensándose a sí mismo y buscando mejorar sus procesos internos que aseguren mejores políticas públicas en beneficio de la sociedad.