Cómo armar un gabinete

Hay dos tipos de gabinetes ministeriales: los gabinetes políticos, con un menor número de funcionarios con fuerte carácter político, y los gabinete administrativos, con un mayor número de carteras y perfiles más técnicos. El gabinete en Argentina, tanto en el plano federal como a nivel provincial siempre está sujeto a las decisiones y estilos políticos de quienes ocupan la primera magistratura.

Pensar en el Poder Ejecutivo invita también a pensar en su organización interna. En otros articulo académicos he avanzado en la cuestión del Poder Ejecutivo y más precisamente en el gabinete ministerial, tanto para Argentina, como para América Latina, siempre con las limitaciones de la escasa bibliografía o análisis profundos al respecto. Esta situación se torna aún más difícil si se quiere analizar o al menos conocer cuál es la realidad  de los gabinetes ministeriales de los 24 distritos sub-nacionales de nuestro país, donde no hay casi análisis académicos.

La Constitución Nacional, en los artículos N° 121, 122, 123 y 124 establece la autonomía provincial en materia administrativa, lo cual permite que éstas se den su forma de organización interna, su organización institucional, la sanción de normas para su funcionamiento y organización del sistema municipal. Un claro ejemplo es que algunas provincias poseen legislaturas bicamerales y otras un sistema unicameral. Asimismo, esta autonomía permite que los gobernadores, ni bien asuman su gobierno puedan decidir cómo organizar el Gabinete ministerial que los acompañarán en la gestión.  El artículo 122 de la Constitución Nacional, establece específicamente que las provincias “se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia, sin intervención del Gobierno federal”.

Si hacemos un recuento rápido de las provincias argentinas, se pueden alcanzar algunas conclusiones preliminares: En primer lugar, cabe resaltar la variabilidad del número de carteras ministeriales. Si se toman sólo los ministerios, excluyendo los consejos o secretarías de Estado o entes que poseen algunas provincias, se puede observar que en Argentina no hay un número fijo de carteras.

Es fácil observar provincias con gabinetes extensísimos como Córdoba con 16 carteras ministeriales; luego encontramos un grupo de entre 11 y 12 carteras (Misiones, San Luis, Santa Fe, Entre Ríos, Ciudad Autónoma de Buenos Aires); un tercer grupo de provincias con entre 8 y 10 ministerios (Buenos Aires, Catamarca, La Pampa, Río Negro, Salta, Santiago del Estero, Tierra del Fuego, Tucumán, Chaco, Chubut, Jujuy, Mendoza, San Juan); por último quedan Santa Cruz, Neuquén, Formosa, La Rioja y Corrientes con entre 5 y 7 ministerios.

Argentina históricamente poseía un máximo de ocho ministerios, que estaban fijados por mandato constitucional y leyes especiales. Estas ocho carteras, tenían como objetivo atender aquellos problemas o áreas centrales en el Estado, evitando los gastos excesivos, la celeridad en la administración y sobre todo, haciendo foco sobre los problemas centrales de la administración estatal. Por el contrario, gabinetes con un mayor número de carteras, apuntan a una división y especificación mayor de las funciones de la administración estatal, buscando por un lado una mayor división de tareas y funciones, aunque por otro acarrean un gasto mayor.

Se pueden diferenciar dos tipos de gabinetes. Por un lado los gabinetes políticos, donde el presidente o gobernador cuentan con un menor número de funcionarios, pero con un fuerte carácter político, tanto en los perfiles de los mismos como en los problemas que atienden. En contraposición a esto, se encuentra el gabinete administrativo, justamente aquellos que cuentan con un mayor número de carteras y donde se busca tener mayor eficacia en la administración, algo que no está probado que suceda, con mayor número de áreas, pero con perfiles más técnicos que políticos para cubrir los mismos.

De los 24 distritos sub-nacionales, 18 poseen un número que no supera las 10 carteras, que podríamos denominar dentro del grupo de gabinetes políticos, que apuntan a atender los problemas centrales del Estado. Por el contrario, otras provincias cuentan con gabinetes administrativos, donde hay una mayor multiplicidad de áreas (entre 11 y 16), y salvo Córdoba, ninguna de las provincias supera a la Presidencia de la Nación, con un total de 16 ministerios.

Un segundo análisis que podría realizarse es observar cuales son las áreas que se repiten en los distintos gabinetes. Estas áreas que podrían denominarse “ministeriables”, tienen relación con aquellas áreas principales a las que el Estado debe atender. Entre estas áreas podemos incluir Educación, Salud, Seguridad y Economía o Hacienda.

Esta multiplicidad de posibilidades para ubicar el área, en este caso seguridad, pero lo mismo ocurre con Deportes, Cultura, Derechos Humanos o Juventud, es un ejemplo de la escasa disciplina administrativa de nuestras burocracias estatales. No hay en Argentina un modelo administrativo que permita pensar en mejoras a largo plazo, como así tampoco hay una rama de estudios que se enfoque en trabajar para dotar de nuevas herramientas a la administración. La administración pública, está siempre sujeta a las decisiones de quien ejerce el ejecutivo, lo que lleva a que no haya continuidad en los circuitos administrativos.

Por último, y como ejemplo de lo anterior, se pueden mencionar algunas particularidades de los distintos distritos que marcan una línea de la escasa cultura administrativa y que muestran la libertad para confeccionar los gabinete,  por ejemplo, en Misiones se encuentra un Ministerio de Acción Cooperativa, Mutual, Comercio e Integración; Córdoba sorprende  con los Ministerios de Administración y Gestión Pública (separado de Hacienda) y Ministerio de Agua, Ambiente y Energía; en Mendoza el Ministerio de Agroindustria y  Tecnología; Entre Ríos posee un Ministerio de Cultura y Comunicación, áreas que generalmente van separadas; en Neuquén, se denomina Ministerio de Desarrollo Territorial, lo que en otras provincias es denominado de Producción o en San Luis se lo denomina Ministerio del Campo. Esta provincia incluye una particularidad aun mayor con el Ministerio de Turismo y las Culturas, haciendo alusión a las distintas culturas que conviven en esa provincia, incluyendo pueblos originarios. Estos casos invitan a repensar la administración con un matiz local, donde los gobiernos deciden darle jerarquía a temas que son de relevancia para esa provincia.

De esta forma, y analizando la conformación de los gabinetes de ministros en las 24 jurisdicciones sub-nacionales, se observa que no hay un patrón general que permita delinear un tipo de gabinete, puesto que cada provincia o cada nuevo gobierno provincial ordena y promueve un armado del gabinete de acuerdo a sus necesidades coyunturales o sus visiones políticas. Tampoco existe un acuerdo para las áreas en las que, y según el imaginario popular, el Estado debería estar más presente. Salvo para el caso de Salud y Economía o Hacienda, en los otros dos ejemplos, Educación y Seguridad, no existe una constante dentro de las provincias argentinas, dando lugar a una multiplicidad de áreas y denominaciones.

Finalmente, es importante tener presente las relaciones que se establecen entre los gabinetes y el presidente o gobernador, donde la comunicación entre ambas puede estar mediada por ministros coordinadores o un jefe de gabinete, pero donde es importante entender que cuanto mayores sean los gabinetes, más complicado será tener una comunicación fluida entre el gabinete y el gobernador. Este punto, aunque no menor, dependerá en gran medida del tipo de liderazgo que quien ocupe el Ejecutivo ejerza y de los perfiles que decida para ocupar las carteras ministeriales. En ese sentido, como en varios aspectos, el gabinete en Argentina, tanto en el plano federal, como a nivel sub-nacional, siempre está sujeto  a cambios y transformaciones, y profundamente permeado por las decisiones y estilos políticos de quienes ocupan la primera magistratura.